本文摘要：泉源：林业知识服务 作者：刘亚培摘要：美国是世界上林业较蓬勃国家之一，国有林谋划有着悠久的历史。文中对比分析了中美国有林森林谋划计划的生长历程、执法基础、制定历程以及森林计划内容。针对我国国有林森林计划中的不足，提出：1）增强国有林森林谋划计划制定中的民众到场；2）细化国有林治理，重视可获取的最佳科学信息；3）增强计划评估、制定、监测的适应性治理；4）以可连续谋划为焦点制定国有林森林谋划计划；5）转换立法思路，完善国有林相关执法法例。

泉源：林业知识服务 作者：刘亚培摘要：美国是世界上林业较蓬勃国家之一，国有林谋划有着悠久的历史。文中对比分析了中美国有林森林谋划计划的生长历程、执法基础、制定历程以及森林计划内容。针对我国国有林森林计划中的不足，提出：1）增强国有林森林谋划计划制定中的民众到场；2）细化国有林治理，重视可获取的最佳科学信息；3）增强计划评估、制定、监测的适应性治理；4）以可连续谋划为焦点制定国有林森林谋划计划；5）转换立法思路，完善国有林相关执法法例。关键词：国有林，森林谋划计划，执法法例，可连续生长，美国，中国作者：刘亚培 邓华锋 朱济友 张 璐 　　国有林谋划计划是做好国有林谋划事情的前提和基础，科学制定和严格实施森林谋划计划，是规范国有林谋划、提高森林质量、实现可连续生长的重要手段，能保证国有林有充实的林地资源，提高林地生产力。

国有林谋划计划，国际上一般有战略计划（恒久计划）、战术计划（中期计划）和短期计划（年度计划）之分。我国国有林一般制定的是中期计划，即《森林法》所称的森林谋划方案。

　　美国是世界上林业较蓬勃国家之一，1907年美国国有林的建设标志着美国林务局对国有林治理的开始，美国国有林有154个国家森林，20个国家草原和1个国家大牧场，总面积约0.77亿hm2（1.93亿英亩），其国有林治理科学规范、执法保障有力，在木料供应、社会经济和生态情况等方面起到了重要作用。现在，海内许多学者从差别角度对美国国有林举行了研究。吴梦瑶等研究了美国国有林系统计划治理，张煜星探讨了美国国有林政策和制度，李红勋平分析了美国国有林林务官制度，郭乙言针对中美国有林治理体制做了分析比力。

海内对美国国有林谋划治理政策、制度以及体制的研究相对较多，但缺乏对中美两国国有林谋划计划制定的比力研究。当前，林业生长的海内外情况发生了庞大变化，推动我国国有林谋划计划制定的革新，提高国有林森林谋划计划体例质量迫在眉睫。因此，研究比力林业蓬勃国家国有林谋划计划的制定具有重要的现实意义。为便于比力，本文将森林谋划方案在差别场所称为“森林谋划计划”。

　　1中美国有林谋划计划生长历程　　1.1 美国国有林谋划计划生长历程　　美国国有林治理始于1907年。自国有林建设开始，美国林务局就有恒久的土地和资源计划制定传统。早期国有林谋划计划集中在开发木料资源和掩护牧地，一战后不久，国有林游憩和野生动物计划的制定成为重要内容。

二战后，对国有林的木料需求随之增长，林务局实验通过一个土地分区系统解决木料与其他用途之间的冲突。随着1969年《国家情况政策法》（NEPA）的颁布，计划制定者越来越重视数据观察和民众到场。

1976年，美国国会通过《国有林治理法》(NFMA)，要求每一个国有林必须建立一个专业性的多学科组，在林务署长的指导下制定和修订森林谋划计划，且至少每15年修订1次。根据NFMA执行规则与要求，林务局在制定地方森林计划和治理国有林计划时应遵从大量的立法尺度。

当前大部门国有林谋划计划的制定需遵照美国林务局1982年颁布的《国有林土地治理计划规程》。2012年，美国农业部长签署的《国有林系统土地治理计划条例》替代了1982年的《国有林土地治理计划规程》，来指导新的国有林谋划计划的制定和修订。

美国国有林的森林谋划范式，从美国林务局建立开始，履历了从商品林的永续收获谋划到多用途永续收获谋划的转变。美国国有林谋划计划的目的在于：为土地治理计划提供一个科学的框架，从久远角度为大多数人的最大利益钻营生态、经济和社会的可连续生长。　　1.2 中国国有林谋划计划生长历程　　我国森林司理事业始于20世纪50年月。

1949年新中国建立以后，国家十分重视森林司理事情，从苏联引进森林施业案，但未纳入基本建设法式。在1954年《关于解决森林资源不足问题的陈诉》中指出，国有林必须做出恒久合理的森林谋划计划。

1958年以前是以试验区为单元制定森林施业案，1958年以后改为以林业局、林场为单元制定“森林谋划综合观察设计”或“森林谋划使用计划设计”。1960年发表了《国有林观察设计规程》，明确把森林施业案改为“森林谋划使用设计”，以后又称为“森林谋划使用计划”。

1979年《森林法（试行）》颁布，统一称为“森林谋划方案”。1986年，林业部颁布了《国营林业局、国营林场体例森林谋划方案原则划定(试行)》，森林谋划计划的焦点内容以木料生产为主。2006年，颁布了《森林谋划方案体例与实施纲要》(试行)，制定森林谋划计划的指导思想与内容从以木料生产为中心，转到森林的多功效多效益谋划。现在，国有林进入新一轮森林谋划计划制定时期，而林业生长及森林谋划内外部情况均发生了庞大变化，亟需进一步规范森林谋划计划制定的指导思想、原则要求和焦点内容。

　　2 中美国有林森林谋划相关执法法例　　2.1 美国国有林相关的执法法例　　美国国有林执法体系是由相关的执法、法例组成。严格意义上说美国并没有完整的森林法，但美国国有林执法体系有着悠久的历史，其生长大致履历了3个历程：1）国有林执法体系形成初期（1891—1960年），主要颁布了针对美国国有林行政治理体系和制度等内容的执法法例。1930年颁布的《科努森-温顿博格法》从执法形式上对国有林的谋划治理给予了界定。

2）国有林执法体系搭建期（1960—1978年）,1960年国会通过了《多用途连续使用法》，增强了林务局对治理权威执法挑战的抵御能力，也标志着林务局对国有林谋划计划制定的一个新时代。1969年的《国家情况政策法》对包罗国有林在内的种种类型的计划机制做了详细的划定。

1973年的《濒危物种法》强化了对受威胁和濒危野生物种及其栖息地的掩护。1974年颁布了《资源计划制定法》，国会对该法及其他相关执法举行了延伸和修正，形成了1976年的《国有林治理法》。

3）国有林执法体系完善期（1978年至现在），在1976年《国有林治理法》颁布后，美国国有林先后制定了《可更新资源研究法》《木料残余物使用法》以及《可更新资源推广法》。这一阶段美国国有林相关执法法例的制定主要以生态谋划理念为指导，立法思想明确，体现着美国国有林经管治理的思想。　　2.2 中国国有林相关的执法法例　　我国国有林执法体系是由相关的执法、法例和部门规章组成。

国有林执法体系可分为3个阶段：1）1950—1978年。新中国建立之初我国没有专门的森林执法法例，在1950年《土地革新法》的基础上建设了国有林。

1963年，国务院颁布了对国有林执法体系有支撑作用的《森林掩护条例》，其为《森林法》的雏形。2）1978—1998年。1979年我国颁布了《中华人民共和国森林法（试行）》，于1985年正式实行，其标志着我国《森林法》的降生。1985年后，我国相继颁布了《野生动物掩护法》《森林防火条例》等执法、法例。

3）1998年至今。1998年我国国有林《森林法》举行了相关的修订，增强了对天然林的掩护和对执法责任的重视，同时还颁布了《中华人民共和国森林法实施条例》，这对于规范我国国有林治理体制起到了重要作用。

总体来说，我国缺乏对国有林谋划治理的专门立法。　　3 中美国有林谋划计划的制定历程　　中美国有林森林谋划计划的制定历程均可分为评估阶段和制定阶段。　　3.1 评估阶段　　美国林务局在制定森林谋划计划之前，林务局将对国有林和周围的经济、社会和生态状况举行全面评估，有严格系统的操作流程。在开始评估时，卖力官员通知民众，邀请和吸收民众意见并将其纳入评估的制定历程中，评估历程快速而集中。

在评估历程中，林务局将从种种渠道寻找相关的信息，评估阶段收集的信息类型包罗以下几方面：空气、土壤和水资源的质量，野生动植物和当地植物的富厚度，社会、文化和经济条件，人们从国有林中获得的效益和产出，野外河和景观风物河，国有林部落重要区域，文化和历史资源等方面。对于林务局来说，评估历程是收集关于森林谋划计划制定所强和谐思量信息的一个时机。

　　我国国有林谋划计划制定的评估阶段和美国大要一致，但在我国森林谋划计划评估阶段的主要指标中缺乏对社会、经济和生态情况变化的分析评估，忽视三者的有机协调。其次我国国有林没有形成系统的森林谋划评估治理体制，没有严格、统一的谋划计划评估流程，对森林谋划计划的修订存在随意性。

三是评估历程中缺少民众到场谋划计划，没有采取民众的意见和反馈。　　3.2 制定阶段　　3.2.1 国有林谋划计划计划制定阶段　　美国国有林森林谋划计划制定阶段：一旦林务局完成评估，就将开始森林谋划计划制定。

美国林务局及其政府互助同伴在制定历程中将花费大量的时间举行民众到场，努力听取民众意见。美国林务局、民众、利益相关者和政府互助同伴在配合制定森林谋划计划内容时，将开始国家情况政策法（NEPA）及其所实施条例要求的情况分析和审核流程。

在森林谋划计划历程中，民众将有时机在NEPA历程中向林务局提供正式评论，其具有严格的情况执法保障机制。之后，联合NEPA及其所实施条例要求的情况分析和审核，形成情况影响评估陈诉（EIS），制定谋划计划。在森林谋划计划定稿后公示，开始民众异议期，进一步完善和修订谋划计划，具有很强的针对性。　　在我国森林谋划计划制定阶段缺少相应的情况分析和审查历程及异议历程，我国只有专家评审。

相比于美国国有林森林谋划计划向民众的彻底公然，我国国有林森林谋划计划缺少民众到场森林计划。其次，在森林谋划计划制定历程中未能突出谋划计划的重点，缺少须要的情况执法保障机制。　　3.2.2 国有林谋划监测计划制订阶段　　美国在森林谋划计划执行期间，林务局必须监视森林谋划计划的有效性。

监测通过假设测试、跟踪相关条件、丈量森林谋划计划及其组成部门的有效性来提供反馈。在森林谋划计划制定历程中，林务局需要制定森林谋划计划监测计划和更广泛的规模化监测计划2种类型的监测计划。此外，林务局必须每2年使用新的监测数据制定监测评估陈诉。当国有林谋划计划需要适当改变时，林务局还为民众提供到场修订森林谋划计划的时机，以保证监测方案的设计是有效和互补的。

由于我国森林谋划计划的执法约束不强，在森林谋划计划的制定历程中缺乏相应的监视治理制度和相关的民众到场计划。谋划计划制定完成后，缺乏监视治理，没有引起各级治理部门和谋划者的重视。另外国有林相关部门没有建设适当的监视检查制度。

　　4 中美国有林谋划计划内容和要求　　4.1 中美国国有林谋划计划内容　　4.1.1 美国国有林谋划计划内容　　美国国有林森林谋划计划内容包罗理想状况、目的、尺度、指南、土地的适宜性和计划内容等方面，以指导国有林的项目和运动。　　1）理想状况。理想状况是对国有林计划区（或计划区的一部门）特定的社会、经济或生态特征的形貌，土地和资源的谋划以此为导向。

理想状况是人们希望国有林看起来像什么，而其他计划组分（目的、尺度、指南和土地适宜性）是资助人们实现该目的。　　2）目的。目的是基于国有林合理的可预测的财政，以某一合理速度实现理想状况的明确陈述。

在实现理想状况的历程中，监测阶段能够以目的来测定生长历程及各项运动的效果。　　3）尺度。尺度是对国有林项目和运动决议的强制性约束，资助实现或维持理想状况，以满足适用的立法要求，制止或减轻不理想的效果。尺度必须以书面形式编写，适应性治理的要求可支持尺度的酌情使用或有条件使用。

　　4）指南。指南是为差别情况提供关于项目和运动决议的强制性约束，是以书面的形式，以便其意图明确。如果有证据讲明在满足理想状况方面有差别途径更有效或同样有效，偏离指南也是可行的。

　　5）土地的适宜性。土地的适宜性是基于适用的理想状况来判断土地域域适宜或不适宜特定用途（如木料或牧地生产）。土地适宜性的判断，对每一资源或运动并不做要求，不必为计划区域的每英亩土地做判断。此外，国有林计划必须确定优先维持或恢复的流域、形貌国有林在更大景观内的显著作用和孝敬、制定一个计划监测项目及参考更大规模的监测计谋等。

　　4.1.2 中国国有林森林谋划计划内容　　我国国有林森林谋划计划内容包罗谋划目标、目的、森林区划、谋划类型和计划内容等方面，以促进国有林的可连续生长。　　1）谋划目标。

我国国有林谋划目标是为国有林时间、空间、谋划主体以及社区利益做统筹，凭据谋划思想，旨在协调国有林多功效与多目的的关系，确保国有林的生态、经济和社会等可连续生长。森林谋划目标可以分为战略目标和计谋目标，战略目标和计谋目标的关系反映全局和局部、久远利益和当前利益之间的辩证关系。　　2）谋划目的。

我国国有林谋划目的与国有林可连续谋划尺度和指标相衔接，谋划目的是凭据现有国有林资源状况、国有林谋划能力、林地生产潜力和国有林经济状况等综合方面来确定。谋划目的的主要内容一般包罗森林资源生长目的、经济目的、生态效益目的、社会效益目的以及林产物供应目的等。　　3）森林区划。

森林区划包罗森林集水区区划、生物多样性掩护区划、有害生物防控区划、森林游憩区划、生态景观区划、野生动物掩护区划、森林火险区划、人文遗产掩护区划、野生植物掩护区划等。　　4）谋划类型。我国国有林将内部特征相同、谋划目的相同、谋划周期以及谋划技术体系相同或相似的小班为单元组织谋划类型，综合思量生态区位及其林权、谋划目的以及重要性等因素。

　　4.2 中美国国有林森林谋划计划要求　　美国国有林谋划计划内容需要思量以下方面的要求：可连续性（生态经济和社会可连续性）、植物和动物群落的多样性、资源的多用途使用、木料及植被治理要求等方面。详细地包罗各种型森林及水生生态系统的完整性及维护、土壤和水资源治理、河岸区及集水区的维护、病虫害综合防治、火灾和燃料治理、可连续性娱乐计划、放牧和牧场治理、木料生产治理、鱼和野生动物及栖息地治理、可再生和不行再生能源和矿产资源可连续治理、文化和遗产资源的掩护、野外河和风物河治理、荒原地域掩护治理等方面。　　我国国有林谋划计划需要思量以下方面的要求：可连续性（木料和森林的可连续性）、木料和非木质林产物生产、森林培育及掩护等。详细地包罗森林培育计划（造林更新、抚育间伐、低产低效林革新）、采伐更新计划（森林主伐、更新采伐）、非木料资源谋划计划（薪炭林谋划、经济林谋划、林下经济）、生态与生物多样性掩护、森林防火、森林有害生物防治计划、森林谋划基础设施建设与维护、森林谋划的生态与社会影响评估、投资估算与效益分析、计划实施的保障措施等方面。

　　4.3 中美国有林谋划计划组分比力　　中美两国国有林谋划计划在差别的组织水平和地理尺度上均分为国家战略条理的谋划计划、谋划单元的谋划计划和林分水平的谋划计划3个条理。我国国有林森林谋划计划内容上突出战术性计划（中期计划）和战略性计划（恒久计划），而美国国有林谋划计划内容上缺乏战术计划，偏重于战略性计划。在谋划单元层的谋划计划上，我国将种种林分观察因子落实到每个林分中，而美国在谋划单元条理的计划并不落实到山头地块。

在林分水平的谋划计划中，我国对林分或小班实行作业计划，而美国则实行项目水平计划，与我国的作业计划相当，但在谋划计划水平上存在一定的差异。相较而言，我国国有林森林谋划计划的内容大致与美国相似，都包罗谋划目的、谋划指南等方面，重点突出对生态、社会和经济的可连续性生长。

虽然我国国有林森林谋划计划内容涉及面广泛，但与美国国有林谋划计划内容相比，我国国有林谋划计划内容缺乏对森林生态系统和河岸区的生态完整性、动植物群落多样性、水资源和土壤资源的治理、森林游憩、文化和遗产资源掩护等方面的计划。　　4.3.1 林分水平的谋划计划　　美国在林分条理上的项目水平计划包罗确定为实现较高水平目的所需要的详细行动历程和资源分配，这涉及逐日、每周、每月的预算或资源分配运动。

项目水平计划包罗空间显性的信息以及这些运动该在那边及何时开展，但不讲明如何执行这些运动，遵从谋划单元谋划计划指南和尺度。我国在林分条理上的作业计划是凭据项目需要和技术条件而定，在举行森林资源观察的同时，对于某些项目有时候需要专门组织专业人员举行重点详细的观察，要求精度更高。

中美两国在林分水平谋划计划内容方面基本一致，均包罗林分生长量、消耗量、立地类型、林分土壤、林分更新、林木病虫害等方面的观察。但在林分水平观察方法上，美国使用遥感、航测的手段对林分举行观察，我国则基本接纳尺度地、尺度木及样方观察等方法举行观察。　　4.3.2 国有林可连续性娱乐计划　　我国国有林现在举行娱乐与旅游计划的只有国有林森林公园以及向民众开放的国有林自然掩护区。

美国国有林娱乐计划与旅游治理规模广，相关执法法例较为完善。相较而言，我国国有林娱乐计划治理方面需要进一步增强，虽然我国重视国有林旅游业和娱乐计划，可是并未出台相关的掩护措施，国有林旅游治理机构尚不健全、同时基础建设也不完善，整体上缺乏对国有林娱乐及旅游计划的可连续性掩护与生长。

　　4.3.3 森林生态系统和河岸区的生态完整性　　美国高度重视森林生态系统和河岸区的掩护，接纳森林生态系统和河岸区最佳治理实践措施，维护森林生态系统和河岸区在结构、功效上的完整性。相较而言，我国森林谋划计划中森林生态系统和河岸区掩护缺乏制度的规范，对生态系统和河岸区中野生动植物栖息地造成了一定水平的破坏，其次缺乏对森林生态系统和河岸区的后续监测与维护。　　4.3.4 文化和遗产资源的掩护　　纵观美国文化和遗产体系，主要由国家公园、国家森林和国家野生动物掩护区等组成。

美国文化和遗产资源掩护的执法法例相对完善，接纳了相应的国有林文化和遗产资源掩护制度。虽然我国设立的国有林和自然掩护区许多，但对其文化价值和自然文化遗产治理却很少，缺乏对文化和遗产资源公益性和真实性的掩护机制。

　　4.3.5 动植物群落多样性　　美国国有林接纳互补的生态系统和物种特异性的方法维持动植物群落的多样性和在计划区域内的当地物种的持久性。国有林谋划计划必须包罗尺度或谋划目标，以保持在整个计划区域内生态系统的多样性和栖息地类型。

虽然我国国有林在制定动植物群落多样性掩护方面有相关的执法制度划定，但在计划实行方面缺乏相应的监视治理措施，在动植物群落多样性掩护方面很难受到评议和监视。　　4.3.6 水资源和土壤资源治理　　美国国有林土壤和水资源治理计划必须包罗尺度或谋划目标，以维持或恢复国有林土壤和土壤生产力、国有林水质、国有林的水资源计划区域（包罗湖泊、溪流、湿地、地下水、公共供水、饮用水和其他泉源）。

而我国国有林对于土壤和水资源的计划缺乏实质性的内容要求，在土壤和水资源的治理与维护方面仍存在不足。　　5 美国国有林森林谋划计划对我国的启示　　5.1 增强国有林森林谋划计划制定中的民众到场 广泛的民众到场有助于森林谋划中可连续生长目的的实现，在美国民众到场贯彻森林谋划计划制定的全历程，如评估阶段、计划设计阶段、决议以及监测阶段。我国可借鉴学习美国国有林民众到场机制，在国有林谋划计划制定历程中充实听取专家、相关利益者以及民众的建议和意见，将谋划计划通过种种渠道向民众公示，在合理期限内接受民众的异议，对谋划计划中不合理的内容举行讨论和修改，之后依法实施。

在评估、计划、决议和监测历程中，需最大限度地满足民众的知情权、表达权、到场权和监视权。学习美国国有林民众到场机制，需要在美国国有林谋划治理的基础上找到切合我国国有林谋划治理的模式。　　5.2 细化国有林治理，重视可获取的最佳科学信息　　恒久以来，我国国有林在造林、抚育治理、采伐使用林业生产全历程中，林业治理部门重视植树造林与森林采伐，但中间时间最长的抚育治理历程被弱化。

为此，我国有须要参考美国的治理方式，做好各项基础评估事情，如革新二类观察技术、增强与森林谋划密切相关的基础事情的研究。在国有林森林谋划计划内容方面，可借鉴美国国有林计划，完善国有林木料的销售立法和司法监视，以及后期治理；增强森林生态系统和河岸区、文化和遗产资源掩护区的治理以及国有林可连续性游憩的计划。此外，相比之下，我国国有林在谋划计划计划中很少体现出对科学研究的应有重视，而美国在森林谋划计划计划中很重视科学信息在森林谋划中的作用，在森林谋划计划中分析思量了经济和技术的可行性，以及社会和政治上的可接受性，强和谐谐与平衡。

因此，联合我国实情，借鉴美国森林谋划计划评估模式与流程，为与森林资源治理和使用相关的科学研究运动提供相应保障。　　5.3 增强计划评估、制定、监测的适应性治理　　适应性治理是美国国有林十分重要的谋划治理措施，是一个一连的计划设计、监控、评价和调治历程，通过循环监控和完善谋划计划等实现森林谋划目的。我国国有林在适应性治理方面比力单薄，需要建设健全的森林谋划治理体系，以“系统”的方式而不是通过“部门”的途径来实现目的，即通过良好的协作、周密的计划、准确的预算、良好的执行和健全的监测来解决森林谋划中存在的问题。我国可学习美国国有林开展适应性治理，通过建设监测和学习项目，实现国有林森林资源治理计划、行动、监控、革新的循环演进。

一方面建设举行林业研究的适应性治理区域，定期对治理区举行治理和评估，凭据评估的效果修订计划；另一方面凭据监测控制来建设反馈机制，以指导国有林谋划计划的治理。详细包罗实施情况监测、效果监测、有效性监测，确定关于资源状况的治理运动和经济指标之间是否有因果关系。

使适应性治理生长成为生态系统的治理谋划手段，成为森林谋划计划的重要部门。5.4 以可连续谋划为焦点制定国有林谋划计划　　森林可连续谋划的目的是实现生态、经济、社会的可连续生长，其焦点是生态的可连续性，维持森林康健、林地的恒久生产力及森林动植物群落的多样性。美国国有林自制定森林谋划计划以来，一直强调可连续谋划，以生态学原理为指导。

突出体现在重视生态品级结构，确定生态界限及合适的规模水平，确保生物群落的多样性，实现森林生态、经济和社会最大化效益。我国可借鉴美国履历，在制定国有林谋划计划时，必须确定森林谋划的可连续谋划目的以及生态系统的界限、结构、功效和演替等，此外，还需思量社会科学，把各条理和水平的到场和交流作为促进森林可连续谋划的有效手段。　　5.5 转换立法思路，完善国有林相关执法法例　　我国国有林虽然颁布了众多执法法例，但尚未形成完整统一的执法体系，由于缺乏细化与全面的执法保障，整个执法体系另有待进一步完善。

相较而言，美国国有林历史悠久，谋划计划制定各环节都有法可依。在森林谋划计划中，美国国有林以“互助”的立法思路，提高了企业与民众到场国有林掩护措施制定的努力性，有利于经济与情况的共赢。

学习美国国有林的履历，在森林谋划计划中转换立法指导思想，以确保我国国有林资源的可连续生长。转换立法指导思想是健全法制的关键，国有林定制的种种相关执法、法例及规章，都要从国有林谋划治理的实际出发，用以规范森林谋划的详细行为，实现生态、社会、经济的可连续生长。第一作者：刘亚培（1994-），男，湖南衡阳，硕士研究生，研究偏向森林谋划理论与技术，E-mail:1033722700@qq.com。

通信作者：邓华锋（1966-），男，北京海淀，教授，研究偏向森林可连续谋划理论与技术,E-mail:denghuafeng@bjfu.edu.cn。

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